专家称十八大后亟待制定反腐败法

王明高

公众推举的第一难题：

腐败多发高发，反腐不力亡党亡国，如何跳出历史周期率

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紧迫程度 4.15 复杂程度3.88 尖锐程度4.03 关注程度3.95

(最高值为5，最低值为1)

入选理由：贪污腐化、权钱交易等腐败行为造成种种社会不公，挥霍了大量公众辛苦创造的社会财富。人民群众对腐败深恶痛绝，已经成为目前社会矛盾激化、群体性事件频发的一个重要诱因。如果得不到有效遏制，腐败就会像毒瘤一样侵蚀社会肌体，严重影响政府的公信力，动摇党的执政基础，并最终导致一个政权的衰亡。

十八大报告：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”

十八大报告强调“要坚定不移反对腐败”，并指出“这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。在十项国家级难题调查中，腐败问题高居榜首，也反映了这一问题的严重程度。深入贯彻落实十八大精神，真正从源头上遏制腐败，亟待制定一部专门的《反腐败法》。

制定反腐败法的必要性

首先，遏制贪污、贿赂犯罪，需要制定反腐败法。我国目前正处于体制转轨、社会转型的特定历史发展时期，消极腐败现象呈阶段性多发、高发的态势，反腐败的形势依然非常严峻。一方面，在党和政府的领导下，通过全社会的共同努力，反腐败工作取得了很大成绩，查处了一批大案要案，产生了很好的社会影响；另一方面，贪污贿赂犯罪依然猖獗，腐败现象仍相当严重，必须采取更为有效的措施，以遏制贪污、贿赂犯罪行为的高发态势。制定一部专门的反腐败法，不仅能使反腐工作有法可依，有章可循，而且通过系统、科学的法律规定，有效地预防和控制犯罪，使反腐工作能具有长期效应，形成以“打击”为基础，以“控制”为特征，以“预防”为重点的综合治理体系。

其次，惩治贪污、贿赂犯罪，需要制定反腐败法。治民先治吏，这是历代王朝共同的经验，因而封建君主鲜有放弃重典治吏的例证。党和政府历来十分重视廉政建设，但是，当前反腐败工作仍面临较为复杂、严峻的形势，彻底清除贪污贿赂等腐败现象，仍需要一个相当艰巨的过程，而在这过程中，法律在治理腐败、制约权力滥用上起着关键作用。对此，我们必须在法制建设方面，制定一部长期稳定、科学有效的专门法律，作为我国反腐败工作的法律依据，以使反腐败工作在法治的轨道上进行，并受到法律的保障。

再次，动员、鼓励人民群众，需要制定反腐败法。惩治腐败是一个系统工程，需要全社会的共同参与，绝不是一个或几个国家机关的事。反贪污、贿赂的专门工作，必须取得人民群众的广泛支持，才能取得好的效果。群众举报在很大程度上推动了揭发和查处贪贿犯罪工作的进行，在反贪污、贿赂斗争中发挥了举足轻重的作用。纪检、检察机关在不断总结群众举报工作经验的基础上，制订了一些工作制度，用以鼓励、奖励、保护举报人。类似这样的经验和制度规定，在司法实践中还很多，需要将它们上升为法律，使之具有普遍效力。制定一部专门的反腐败法，科学地汇总这些实践经验，对于宣传和动员人民群众积极投身反腐败斗争，鼓舞人民群众士气，增强党和国家与人民群众的血肉联系，巩固党的执政地位，树立国家反腐倡廉形象，都有十分重要的现实意义。

最后，建立、完善现行反腐法律体系，需要制定反腐败法。反腐败斗争必须在法律的框架中进行，离开系统完备的法律制度，反腐败对策就是一纸空谈。综观我国目前相关法律，特别是刑法和其他单行法规虽有关于惩治贪污贿赂行为的条款，但存在着范围狭窄、体系不完整、与国际先进的反腐理论不合等内在的立法漏洞以及缺失独立的腐败案件诉讼程序、各反腐组织之间的协调性不足等外在运行机制的缺陷。内在立法上的漏洞成为腐败行为逃脱法律谴责的重要依据，也是导致腐败犯罪屡禁不止并有扩大趋势的重要原因；而外在运行机制上的缺陷导致腐败犯罪不能及时得以惩处，难以起到反腐制度的社会警示作用。解决方法有两个：一是对原有法律进行补充和修改，以期符合打击腐败犯罪的要求；二是制订统一的反腐法律，即《中华人民共和国反腐败法》，并以此协调各项反腐法律。笔者认为后者是解决问题的最佳方案。

制定反腐败法的可行性

首先，国外相关立法经验使制定反腐败法成为可能。制定专门的惩治贪污、贿赂条例，在国外有先例可循。据有关资料统计，目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个，如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等等；涉及反腐败的法案有100余部。

其次，反腐败法与现行法律的互补性使制定反腐败法成为可能。专门的反腐败法可以与刑法典、刑事诉讼法典相得益彰，编织起更加严密的反腐法网，并不损害刑法典的完整性。如印度1988年制定的《防止腐败法》第二十八条规定：“本法作为其他法律的补充而不是废除。本法的任何条款均不能使根据其他法律可能被起诉的任何公务员免于起诉。”

再次，反腐败经验亟待法律化的迫切要求使制定反腐败法成为可能。我国在反腐败的长期实践中，形成了许多行之有效的政策、措施、经验，有的虽然已经以法律形式确定下来，但较为分散，不便操作；有的则没有被上升为法律，致使一些好的措施、经验得不到充分运用，或者因为缺乏规范、制约而在实践中扭曲变形。比如：举报制度，“双规”、“两指”专案制度，指定管辖、请示报告制度，行贿区别对待制度等等。如果将这些措施和经验法律化、规范化，将给我国一些特殊反腐败措施提供法律依据。

最后，特殊原则和制度的存在使制定反腐败法成为可能。反腐败法可根据本国国情，制定若干特殊的原则和制度。世界许多国家和地区根据国内实情，制定了一些特殊的原则和制度。如文莱的《防止贿赂法》规定：“反贿赂局局长、副局长、助理局长、首席特别调查官有权在没有逮捕令的情况下逮捕任何涉及本法规定的犯罪人员。”“无证逮捕”显然与刑事诉讼法的原则相悖，也不宜作为特殊原则规定在诉讼法中，但立法者认为根据本国的司法实践，有必要对贪污贿赂罪区别对待，那么，专门的反贪污贿赂法就是最好的载体。又如有的国家和地区对贿赂罪设置了证据推定制度。中国香港地区的《防止贿赂条例》第二十五条规定：“如已证明被告人曾给予或接受利益者，则除能证明被告人曾酬谢别人或受到别人的酬谢，并且此情况在起诉书中受到控告，即应推定此种行为为贿赂，除非相反的情况得到证明。”刑法在一般情况下是不会设置证据推定制度的。因为这会给诉讼带来很大风险，甚至会造成对人权的侵害，立法机关之所以作出似乎与法律理论不符的规定，实属反腐败斗争的需要。因为贿赂行为是一对一的，取证困难，往往证明了行贿，而受贿人拒不承认；或受贿人作了供述，而行贿人拒不承认，从刑法的角度都难以认定。证据推定制度的基本内涵是：只要确证了一方行贿或受贿，即可推定另一方受贿或行贿，只有在被推定一方提出了反证并经确认的情况下，推定才不成立。因此，我国可根据自己的特殊情形，制定若干特殊的原则和制度。

《反腐败法》构想

制定《中华人民共和国反腐败法》，应体现惩防并举、综合治理、从严惩处、慎重准确、特殊犯罪特殊处理等原则，并注重可操作性。制定《中华人民共和国反腐败法》，内容应包括前面所述的诸如金融实名制度、家庭财产申报制度、遗产税与赠与税制度、公民信用保障号码制度以及反腐败国际合作制度等一系列科学的反腐败制度。在实行公民信用保障号码制度的前提下，实行金融实名制和家庭财产申报制度，能够将个人收入与财产拥有更加透明化，起到“亮出钱袋子和家底子”的作用；征收遗产税与赠与税，可以淡化腐败动机，将部分灰色收入和非法所得转化为国家收入；反腐败国际合作制度则有利于解决贪官外逃所带来的问题。这些制度注意到了打击腐败犯罪的各个方面，因此，我们应当将这些科学、先进的反腐败制度都纳入到反腐败法的范畴之中，在这一我国反腐领域最具权威性立法的框架之内，将其融合为一整套相互配合、相互补充、共同作用的反腐败的系统措施与方法。

(作者为湖南商学院副院长、“中国惩治和预防腐败重大对策研究”课题组组长)

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